前不久，读《美国兰德公司对中国现状分析报告》，心中很不平静。虽然这个成立于1948年，总部设在美国加利福尼亚的圣莫尼卡的兰德公司，是当今世界最负盛名的决策咨询机构，但它对中国的评价和对中国人的评价颇使笔者感到不舒服。然而，兰德公司的“中国从来就没有成为一个法制社会，因为中国人的思維方式与守法行为格格不入。”的评语，却震撼了笔者的心，也激发了笔者对“六五”普法目标任务的大战略思考。笔者认为：“六五”普法的大战略目标任务，应当完成由法制向法治的转变，为建立法律统治社会创造条件。

一、转变是依法治国基本方略的根本要求

多年来，人们习惯于使用“法制”这个词，諸如“法制观念”、“法制意识”、“法制环境”、“法制宣传教育”、“全国法制宣传日”、“全国法制宣传书画展’等。但是，时至今日“六五”普法在即仍然停留在“法制”这个层面上，普法工作就有不能与时俱进的泡沫普法之嫌，“六五”普法规划”也很难有“新思路、新要求、新举措、新发展”。因此，适时地把“六五”普法目标任务设定在应当完成由法制向法治的转变的大战略上，不但是普法宣传教育上具有里程碑的意义；而且，对发动全民共同打造法治生态环境，树立法治观念，弘扬法治精神，推动依法治国基本方略的全面落实具有重要作用。

首先，法制不能等同于法治，更不能替代法治;二者有联系有区别，不能割裂也不能混淆。“法制”通常是指国家的法律制度，而“法治”是指法律统治国家的理论、理念和方略。“法治”强调的是一个国家法律统治地位和一种治国理念的主导作用。这种强调，究其内核不仅包含静态的法的规则和体系，而且还包括动态的法的科学运行（立法、守法、执法、司法）活动。进而言之，法治所指的法强调和单指“已经成立的法律获得普遍的服从，大家所服从的法律又是制定得良好的法律。”也就是说，强调法治就是强调在我国法律体系及司法体制基本完善和健全的情况下，比较完全地体现社会整体利益与民众意志，并能最大限度地展示个人意志与行为自由的和谐的社会状态。一言以蔽之，就是要在全社会各个层面建立法律统治。为此，完成转变则是十分必要的。

其次，依法治国的实质是法治而不是法制。众所周知，党的十一届三中全会以后，我们党和国家就已经认识到法律在改革开放和治国理政中的重要作用，确立了在社会主义现代化建设进程中要逐步走向法治。当时小平同志就特别强调“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”并将其写进1982年颁布的《宪法》中。党的十五大明确提出和确立了依法治国的基本方略及建设社会主义法治国家的战略目标。1998年3月，九届人大二次会议又将其载入宪法，这就把依法治国这个党和人民大众的统一意志上升为最高的国家意志，这是我国法治建设理论和实践发展史上的重要里程碑。法治的本质特征就是依法治国。“所谓依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”因此，法治这种宏观的治国方略能实现一种理想的法律统治秩序，而仅仅靠法制是不行的。所以，法治是治国理政的首选之道。

再次，要树立和弘扬法治观念而非单纯的法制观念，这是依法治国方略的题中应有之义。法制观念仅仅限于法律制度这个层面，依此很难养成自觉遵纪守法、依法办事习惯，更难以形成一个国家处于依法治理的一种积极状态。而法治观念的内涵丰富，质地充实。它包括社会主义民主观念，自由平等观念，公平正义观念，权利义务观念。社会主义民主是法治的重要特征，是一种新型的民主，是以法治为前提和基础，它决定着法治的性质和内容;。保障公民的自由平等是我国宪法和法律的基本价值取向，其核心内容是依法享有和行使自由的观念和法律面前人人平等的观念。而公平正义观念则是在法律运行各个环节中得以充分实现，维护社会公平正义才是法治的本能。法治中的权利义务观念是法治国家的公民不可或缺的，是增强法治意识、弘扬法治精神，完成由法制向法治转变的轴心。

二 转变是民主政治建设的客观需要

年度汉字评选是近几年更热火的事情。据新华社报道，汉字盘点2009网络征集的年度字、词“被”和“民生”分列国内字、词第一。由此笔者却联想到“六五”普法的第一年即2011年“法”和“法治”能否分列国内字、词第一呢？这在很大程度上取决于“六五”普法目标任务能否设定在由法制向法治转变的大战略上。这个“第一”就是为要彰显民众的权利意识，遏制官本位的牛气和权力错位，以促进民主政治建设。

首先，要排除人治，只能依靠法治而不是法制。我国几千年的统治传统是重人治轻法治，普法教育是当代明法于众的重要举措。法律“六进”着眼于明法，还没有着力于打造法治理念。人们对以言代法、以权压法的现象深恶痛绝，但还没有从本质上认识到法律统治人们的头脑则是最重要的。评价一个社会是否进入了现代文明的标尺就是法治，而不是法制。“六五”普法应在如何凸显法治排除人治这个治理社会的深层次上，对领导干部和公务人员实施强制教育，并将此纳入选人用人的机制中。发下的《干部法律知识读本》和组织的考试大多流于形式。笔者20年的律师实务中接触过方方面面的官员，深深地体会和感受到了法自权出排斥了权自法出，权大于法排除了法大于权，法从于人排挤了人从于法，上司至上排唾了法律至上的諸多事例。故而，笔者力主“六五”普法用法治取代法制。中西方的治国理政的实践已经证明：强调法制只能凸显权力中心，而强调法治才能凸显权利中心。腐败为何难以遏制，就是因为没有强调法治即强调依法治吏，这是法治的核心和关键，也是辨析法治还是法制的试金石。为此“六五”普法的大战略就是要把鼠标点在法治上。

其次，要实现主权在民、政治民主，也只能依靠法治而不是法制。“六五”普法要把主权在民、政治民主作为主线去描红、描重、描粗。最近，中央组织部门创建的“民意直通车”，直接问计于民，问需于民，并借此考核2009年政府选人用人满意度。试问，以往一些执法人员的选择性执法，运动式执法是主权在民吗？还有什么“躲猫猫”之类，能说是社会的法治状态吗？最近，山西役苗坑害儿童和家庭，三聚氰氨毒奶粉的食品安全沉疴再起，事发地官员说，其“卷土重来证明食品安全监管水平在三鹿事件后获得了提升。”这种官本逻辑不但与公众意志绝缘，而且完全背离了主权在民的民主政治走向。更有甚者，前不久郑民生刚在南平制造了震惊全国的杀人惨案，造成小学生8死5伤的悲剧后，又是在南平，一名妇女为8岁女儿被人强奸后，“会阴体裂伤至肛门”，被鉴定为10级伤残，给与的赔偿和补助远不能弥补。3月26日，这名妇女拦路跪地喊冤，她因此被决定拘留9天，理由是违反信访条例。这也是主权在民吗？记者气愤地说：“这是哪家王法，-------这就是当今社会的公平正义吗？”林林总总的社会现实证明，法制不必然地排除人治，也不必然地实现政治民主，只有法律统治人民的观念形成优良的法治生态环境时，才是法治社会，才能充分体现主权在民。

再次，要完善权力制约监督机制，还是只能依靠法治而不是法制。改革开放30年来，我国已经走向法治，但尚未走到法治；是法制社会但不是法治社会。所以对权力制约和监督不是必然地掌控，而失控则是必然地。因为在法的约束之外，仍然存在着一个无视法律的权力独裁者或权力机关。重庆市厡司法局局长文强，作为重庆“打黑”系列案件中的第一个保护伞是重庆司法界“涉黑官员中最早出场的”大哥”，也是江湖中最引人注目的”教父”。其手握实权14年受贿1211万元，1062万元巨额财产来源不明，1447起命案未能侦破。最近，又有报道《权力失控滋生书记“卖官”濳规则》，说的是花钱向县委书记“买官”，曾是湖南省株洲县的一条“濳规则”。2010年4月1日，湘潭市中级人民法院一审判决龙国华犯受贿罪，判处无期徒刑，剥夺政治权利终身。他当过12个乡镇党委书记、县长、县委书记，三年前又在升迁市人大副主任调离前，突击调整提拔100多名干部时被举报到中纪委才落马。他一路走来，一路受贿，一路高升；不但暴露出选人用人机制的弊端，而且足以证明在走向法治社会的法制条件下，权力制约监督的失控是必然的。这些年来，上到省部级下到乡镇官员，每年落马的有多少，侥幸躲过的又有多少？由此可见，由法制转变为法治，以权利制约权力，把治民向治吏倾斜，才是法治状态下的民主政治，人民才会活得有尊严！

三 转变是实现科学发展的必然选择

法是科学，法治更是科学，“法律是最优良的统治者”（亚里士多德语）。“六五”普法的大战略就是要在科学发展上开创由法制向法治的转变。

首先，科学发展的法治基础已经奠定，转变的外部条件已经成熟。“五五”普法期间全国深入贯彻科学发展观。党中央政治局每年都要举行法制讲座，中组部、中宣部、中央政法委和教育部《关于认真学习（社会主义法治理念读本）的通知》，为打造科学发展的法治基础创造了条件。各省市也都创造了多种多样的普法载体，“法治”一词当仁不让的载入“五五”普法的主流载体。继而在中央媒体的“普法神州行”的带动下，全国各地积极组织地方主流媒体对“五五”普法开展集中采访宣传活动，进行广泛性、连续性、专题性的深度报道；并充分利用各类法律颁布实施纪念日，组织开展主题法制宣传日、宣传周、宣传月活动。同时还广泛利用大众媒体开展法制宣传，与报刊、杂志、广播、电视等联合举办专刊、专栏、专版。南昌市的“七个一””营造了全社会学法、用法、守法的良好氛围。各级普法讲师团，农民普法活动室，市民法制学校，青少年法制教育基地，网上知识大赛，动漫作品大赛等；特别是中央主流媒体的“今日说法”、“大家看法”、“法治视界”、“经济与法”以及地方的“文涛拍案”、“以案说法”、“案例指导”等不胜枚举的栏目，极好地创造了“六五”普法完成由法制向法治转变的有利条件，为全社会确立法律统治、科学发展奠定了坚实的基础。

其次，法治政府的建设势在必行，转变的内在动力已经形成。”“五五”普法开始后，全国普法办就提出了创建“法治城市”的要求，这里确立的是“法治”而不是“法制”，这就是全国普法办的高明和前瞻性。此后，全国各地积极推进“民主法治示范村”，“民主法治示范社区”，“依法办事示范单位”等活动。南京雨花台区宁南街道积极打造法治精品社区，福建龙溪县召开民主法治村命名授牌会等活动，以及“法治论坛”、“法治建设大家谈”等征文活动，推动了法律统治的理论建设，确立了法治思维方式，弘扬了法治精神。许多省市已经确立了建设法治省、市的目标，使法治政府的建设成为势在必行。两年前的四川汶川大地震，今年的晋煤王家岭大矿难，玉树大地震，西南大旱------从中央到地方各级政府不惜一切代价救人救灾的决策和举措，是现代法治社会的以人为本，民权至上，法律至上的集中表现。这些年的多起重大不断的灾难锻炼了人民，创造了奇迹，也为建设从中央到地方的法治政府酿就了内在动力，更谱写了中共执政史上权为民所用的不朽篇章。

再次，法治文化建设已经全面推进，转变的时机已经成熟。党的十七大明确提出社会主义法治文化建设，重点强调了树立社会主义法治观念，弘扬法治精神，为全面推进社会主义法治文化建设吹响了号角，指明了方向。推进法治文化建设应当在贴近百性心理，贴近百性生活上下功夫。然而，近闻许多恶性事件仍令人忧心忡忡。諸如，山西狂犬病疫苗违规操作质量不合格事件，湖南郴州工业氧流进儿童医院，是因为利欲熏心的供货商是儿童医院党总支书记的丈夫。还有广西合山市北泗乡副乡长周能东同两个干部去一村里公出，在村文书家吃饭后竟把乡妇联主席刚刚交给村文书放在挎包里的5000元建垃圾池的钱偷了后，到厕所放在皮鞋脚底----村里卫生环境尚未改善，社会法治生态环境却被他污染了。如此等等，这种腐朽的人治文化氛围严重地损害了社会的法治生态，直接挑战法律权威，极大冲击法治文化建设。究其原因就是法律统治社会的局面尚未形成。所以，“转变”才能有力地推进法治文化建设，打造优良的法治生态环境。

综上所述，“六五”普法应当完成由法制向法治的转变。这个大战略目标的设定是依法治国方略的根本要求，是民主政治建设的客观需要，是实现科学发展的必然选择；非如此，就不能尽快确立法律统治的地位和至高无尚的权威，依法治国就只能是纸上谈兵，雾里看花，望洋兴叹！

（本文作者：广州现代信息工程职业技术学院基础部副教授吴绍林